黑龙江省土地学会

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，构建集约高效的生产空间是新时代经济社会高质量发展的内在要求。党中央、国务院历来高度重视资源节约集约利用，将节约优先上升为国家战略。党的二十大报告举旗定向，对人与自然和谐共生的现代化进行系统阐述，强调坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护自然和生态环境。这些为提高土地节约集约利用水平指明了方向。党的十八大以来，以资源利用方式转变促经济发展方式转变取得良好成效，保障了经济基本面稳中向好。

迈向第二个百年奋斗目标，笔者认为，不同经济增长阶段的主导生产要素会有变化，但持续深入落实节约集约用地战略依然是增强我国经济韧性的关键举措。

把握经济发展规律，认清土地节约集约利用新形势

正确认识我国经济发展的阶段性特征，把节约集约用地作为促进经济高质量发展的主要动力。党的十八大以来，我国经济发展的阶段性特征不断变化。2013年，我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段；2014年，我国经济发展进入新常态，增长速度放缓，从高速转向中高速；2017年，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。面对经济发展换挡升级，我国提出质量变革、效率变革、动力变革的应对方针。自然资源管理部门坚持并落实最严格的节约用地制度，实施建设用地总量和强度双控，全面提高土地利用效率，促进城镇内涵式、集约型、绿色化发展，有效助推经济高质量发展。当前，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，在人与自然和谐共生的发展大背景下，应创新落实全面节约战略，持续提升土地节约集约利用水平，助力经济全面绿色转型。

正确认识我国经济发展内外环境，以加快土地利用方式转变激发经济高质量发展的外在活力。世纪疫情叠加百年变局，我国发展内外环境发生了复杂变化，不稳定性、不确定性明显增加。以习近平同志为核心的党中央立足我国发展阶段、环境、条件变化，提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略部署。这是应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的战略选择，对于抓住和用好重要战略机遇期，乘势而上、化危为机具有重大意义。未来，面对更为激烈的国际竞争环境，应当适应加快经济发展方式转变的要求，将节约集约落实到细处，通过积极转变土地利用方式促进资源合理有序开发利用，不断提升资源利用效率，为经济高质量发展释放更多活力。

正确认识我国经济发展目标任务，让稳健有效的用地政策制度成为带动经济高质量发展的内在引力。前不久，中央经济工作会议明确提出当前我国经济工作总基调为稳字当头、稳中求进，同时强调要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。党的二十大报告中明确提出未来五年经济高质量发展要取得新的突破。近年来，节约集约用地制度基本形成了较为稳定的制度框架体系，为全面节约资源和高效利用、推进生态文明建设提供重要制度保障。现阶段，我国经济长期向好的基本面不会改变，要不断完善节约集约用地措施，确保各项用地政策落地见效，增强国土空间支撑经济高质量发展和抵御经济持续下行风险的能力，形成平稳健康的经济环境，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

坚持问题导向，明辨慎思土地节约集约利用新问题

问题是时代的声音。习近平总书记反复强调，要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。要树立节约集约循环利用的资源观，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益。

笔者认为，坚持节约优先、推进土地节约集约利用是改变土地利用方式的顺势之举，也是破解要素保障难题、推动经济高质量发展的战略之为。“三调”数据显示，近十年来我国建设用地增加幅度达26.5%，常住人口城镇化水平提升14.4%，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体是相适应的，但土地节约集约利用程度不够、用地效益不高等问题依然存在，值得重新思考。我国经济下行压力加大，节约集约用地在促进经济高质量发展过程中可能面临的新情况、新问题是什么？笔者认为主要表现在城乡建设用地外延扩张、乡村产业发展用地供需矛盾突出、节约集约政策工具有待完善三个方面。

面对多重任务、多难抉择，要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局。为此，要尊重经济发展规律，从资源利用这个源头抓起，正确处理人与自然的关系，积极转变土地利用方式，及时调整节约集约用地管理机制，提高建设用地节约集约利用水平，形成高效利用的国土空间，更好地促进经济高质量发展。

沉稳科学应变，超前谋划自然资源节约集约利用新格局

当前，我国城乡建设用地需求持续增长，建议加强国土空间规划管控，强化建设用地总量和强度双控，在严格控制新增建设用地的基础上优化城乡建设用地布局。为此，要加快编制和实施各级国土空间规划，科学划定城镇开发边界，细化城镇开发边界内外建设用地管控规则，统筹布局城镇用地空间。同时，推动超大城市实施减量规划，合理增加中小城市新增建设用地规模，优化城市内部结构，促进城市紧凑发展。此外，推进村庄规划编制管理，控制新增村庄用地无序扩张，引导乡村建设集中布局，集约用地，实现资源高效配置、空间高效融合。

随着农村一二三产业融合发展用地需求明显增加，农村新产业、新业态、新模式快速成长，实施乡村振兴战略，产业振兴需要更多的土地资源支撑。笔者认为，通过全域土地综合整治、复合开发利用等方式盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展，是推进土地节约集约利用的重要举措。一是推进全域土地综合整治，加强与省域内城乡建设用地增减挂钩政策衔接，节余的建设用地指标优先用于乡村产业，农村建设用地复垦后管护责任主体要明确。二是加强农村宅基地、空闲农房复合利用，制定差异化的宅基地腾退、闲置房屋再利用管理要求，针对产权不清晰、主体多元化等问题研究制定细则。三是统筹农村集体经营性建设用地入市规模、布局与乡村产业用地需求，完善集体经营性建设用地入市的土地利益分配弹性机制。

时下，节约集约用地精细化管理提出更高要求，产业用地、新能源用地利用状况的相关研究，现有评价指标与评价工作体系，以及评价成果都有待完善。先进技术应用、评价成果数据集成、智能化分析能力也与实施建设用地智能化监督存在差距。对此，笔者建议完善节约集约用地政策工具。一方面，完善农村建设用地节约集约利用评价技术，加强示范应用推广。推进评价技术标准修订，立足减量规划、差异化特点制定区域节约集约利用目标和评价指标。同时，完善低效产业用地的判定标准和市场退出机制，探索新能源用地挖潜的实现路径。另一方面，强化评价数据标准化和信息化支撑，加快完成建设用地利用状况评价数据库建设，完善建设用地利用状况监测体系。此外，加强评价成果分析和应用，形成数据成果共享互用，为国土空间规划“一张图”实施监督提供数据支撑。

（来源：中国自然资源报   作者：李海兵 左玉强   郭 艳 作者单位：自然资源部咨询研究中心 中国国土勘测规划院）