黑龙江省土地学会

党的二十大报告提出，以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。

生态保护修复是守住自然生态安全边界，促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出，历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。笔者认为，社会资本赋能生态保护修复，需要打通关键环节，平衡好各方利益。

吸引社会资本参与生态保护修复

党的二十大报告要求，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，健全资源环境要素市场化配置体系。

社会资本是通过社会网络动员资源和能力的总和，是一种非物质的资本形式，其在经济生活中的特点是反应快速、灵活度高。我国经济高速增长离不开社会资本的积极参与，在新的发展格局下，充分发挥社会资本的优势是持续推进绿色发展的重要环节。在生态保护修复领域激发市场活力，增加优质生态产品供给，需要打通关键环节，为社会资本营造良好的投融资环境。

2022年11月，自然资源部和国家开发银行签署《关于支持国土空间生态保护修复投融资合作备忘录》，双方聚焦自然、农田、城镇、矿山、海洋五大生态系统的保护修复工作，推动建立吸引社会资本参与生态保护修复的市场化投融资机制。

在金融扶持方面，笔者建议进一步鼓励各类金融机构开展生态环保项目相关担保贷款业务，推进生态修复金融服务试点建设，为重要的生态工程提供长期稳定且低成本的资金支持。鼓励社会资本建立环境保护基金，用于生态保护及修复项目开发和实施。同时，综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴等方式，对社会资本参与生态修复项目给予适度的支持，逐步从“补建设”向“补运营”转变，从“前补助”向“后奖励”转变。

此外，为社会资本营造公开、公平、公正的投资环境，需要政府主导建立公开透明的市场规则和规范的市场秩序，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，吸引信誉好、能力强、安全可靠的投资主体参与，从而确保项目成功实施。

融合创新增强项目“造血”能力

在生态保护修复中，应积极探索政府与社会资本合作（PPP）等模式，利用市场配置资源的功能引入社会资本。

前些年，PPP模式较多应用于新型城镇化与基础设施建设领域，目前我国多地在生态保护修复领域探索运用PPP模式。PPP模式的优势之一是在项目初期即可实现风险分配，政府分担一部分风险，减少了社会资本承担的风险，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时，也拥有一定的调控权。

同时，生态环境导向的开发模式（EOD）可以解决生态保护修复PPP项目自身“造血”功能有限的瓶颈问题。由此，“PPP+EOD”融合发展的模式应运而生。PPP模式的应用可以让政府对项目进行有效管理。EOD模式作为一种公益性生态环境治理项目，以相关产业的利益链建立联结机制，同时也提高了项目的融资水平。

建立顺畅的投资回报机制，提升项目自身“造血”能力，对吸引社会资本参与有重要意义。国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）重视生态保护修复项目的投资回报问题，强调围绕构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，统筹必要投入与合理回报，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。

在地方政府制定社会资本投入回报补贴政策和风险补偿政策之外，PPP模式有益于引导公平竞争，使项目引入的社会资本更加专业化、高效化；EOD模式则将收益成效低和收益回报高的生态环保项目及其关联产业授予同一社会资本，从而提高其积极性，激发创新活力。

笔者建议，加强PPP项目库与EOD试点示范项目库、生态环保金融支持项目储备库等的联动，并进一步完善土地利用相关的配套支持政策，推动生态修复保护真正成为绿色产业高质量发展的重要途径。

多方共治创新治理格局

生态保护修复领域需要政府、企业、社会组织、公众等各方共同参与，承担起各自的责任，形成合作、协调、共赢的格局，共同推进绿色发展。

如上所述，地方政府需要起到主导作用，提供政策、法规、资金等方面的支持和引导，发挥规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用。如：市、县级政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。

企业在多方共治中也扮演着重要角色。骨干企业尤其应当发挥带头引领作用，搭建合作平台，促进各类资本和产业协同。社会资本通过参与生态修复项目，可以更深入地参与乡村经济发展，提供资金、技术支持，给乡村带去先进的管理模式和管理理念。

社会组织和个人在多方共治模式中也可以发挥重要作用。除了政府与企业双方合作的PPP模式，公益参与模式也是生态保护修复的模式之一。《意见》鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复。同时，地方政府和相关企业还可以积极引导个人和公益组织参与生态保护修复相关的科普宣教、自然体验、科学实验等活动。